寫在前面的話

  2020年初,新型冠狀病毒感染的肺炎疫情(以下簡稱“新冠肺炎疫情”)來襲,對中國經濟帶來了巨大沖擊。新冠肺炎疫情的影響使中國經濟更加脆弱,實現經濟和環保的一致性尤為重要。面向未來,通過差異化管控化解工業環境管控的“一刀切”困局,在新冠肺炎疫情結束之后更好地實現經濟和環保的共贏變得更加急迫。

  引 言

  自從實施中央環保督察以來,針對地方政府的各類環境事件、空氣質量排名,都成為全社會關注的熱點。工業歷來是環境污染和治理的重中之重,壓力傳導之下,各級地方政府將工業治理納入壓力承接的重點,一時之間,工業企業從拉動經濟和就業的寵兒,變成承接環境管控加壓的關鍵點。

  一些地方對于“綠水青山就是金山銀山”(以下簡稱“兩山論”)的理解和實踐不到位,不能實現工業綠色化和工業高質量增長的統一,不能科學地、創新地、因地制宜地思考和解決環境和經濟的對立統一,平時不作為、環境壓力一來就臨時亂作為,因此出現了一系列的針對工業企業的“一刀切”和隨意“切一刀”的情況。

  這種“一刀切”管控不當不僅破壞了中央政策的貫徹本意,傷害了先進工業企業“我要環保”的積極性,妨礙了工業綠色化進程和工業領域“兩山論”的落實,也給工業生產帶來安全隱患,干擾了工業企業的正常運營管理,甚至影響了民生,給民眾傳遞了環保與經濟對立的錯誤認知。

  事實上,環境壓力之下,工業的綠色化已經成為工業高質量增長的必選項,綠色產品、綠色工廠、綠色園區、綠色供應鏈成為中國發展工業制造2025戰略的核心內容。各項工業領域環保政策、標準以及監管手段的有序推進,彰顯了黨中央對生態建設和工業領域環境治理高度的戰略定力,地方政府如何結合自身特點以更加科學有效的手段,尋找經濟發展、民生改善和環境優化的協調發展路徑,如何進行精準的工業環保管控,讓優秀的工業企業成為環境治理的同盟軍,促進企業堅持“我要環保”的理念,這是一項有難度、有挑戰、長期的課題。

  環保與工業的對立是工業經濟思維的產物,在生態文明之下,經濟與環境不是對立的,二者應該成為有機統一體。實現差異化管控、精準化管控是在工業領域落實生態文明的重要突破口,是有效化解“一刀切”和隨意“切一刀”的核心舉措,讓環保領先的工業企業不受亂刀之苦,讓“我要環保”的企業釋放活力,真正通過正向環境管控在工業領域起到扶優汰劣的作用,從而推動工業綠色化的進程,讓綠色化給工業企業帶來價值提升。

  通過差異化和精準化管控,助力國家對產業的梳理、調整和總體規劃目標的實現;推動地區和行業的轉型升級、經濟的持續發展和民生的改善;促進企業有更大的轉型積極性,成為更加環保、節能、綠色的企業,沿著“我要環保”走向工業綠色化,走向價值提升,實現與環境和諧共生,實現企業的長久發展。

  本報告由E20研究院和中國工業節能與清潔生產協會綠色工廠專委會聯合完成,結合3年來在邯鄲、鄭州、湖州、太原等城市的綠色轉型服務實踐,給出在工業領域實踐“兩山論”的探索總結,希望對工業領域推進差異化管控有所啟發。

  提 綱

  現象: “環保風暴”普惠民生,地方頻現“一刀切”

  “環保風暴”的初心:使老百姓持續享有綠水青山

  壓力向下傳導中地方頻現“一刀切”

  根源:為什么容易出現“一刀切”?

  大循環體制善于集中力量辦大事,政策傳導易出現“一刀切”。

  環境問題積重難返,地方在督政重壓之下,只能借助應急預案給予的行政權力統一實施停限產。

  工業企業缺乏正面激勵,主動被動都容易被“一刀切”。

  解決之道:差異化、精準化管控,化解“一刀切”,落地“兩山論”

  如何走出工業環境管控的“一刀切”困局?兩條思路:提高標準,擠壓和釋放深層次減排空間;現有標準下加強監管,穩定的降低排放總量。

  如何激發工業企業進一步減排的積極性?制定激勵政策,差異化停限產,激發企業有更高的積極性制定并執行嚴于國標的企業標準,實現有規律的正向管控。

  什么是科學的差異化管控?通過綠色績效管理提高企業自主減排積極性。

  中央政府:保持戰略定力,改善政策驅動,適當調整監管考核機制,增強地方的靈活性和積極性。

  地方政府:抓環保靠的是厚積薄發,治標更治本;通過差異化、精準化管控,使環保成為工業發展的助推劑,助力工業領域 “兩山論”真正落地。

  通過差異化管控,使環保利刃能夠切得準

  差異化管控,使良幣驅逐劣幣。

  差異化、精準化的限產使環境效益和經濟產值兼得。

  理念引導、政策推動、技術支撐、智慧管控、社會參與,協同落實差異化管控。

  案例一:環境監管正面清單,差異化管控的河北實踐

  河北率先提出建立生態環境監管正面清單制度。

  正面清單“不停產、不限產、不檢查、不打擾”。

  結合實際,鼓勵先進,限制后進,實現經濟、社會、生態效益三提升。

  案例二:全域綠色工廠創建,差異化管控的湖州經驗

  湖州以“兩山”理念為指導,積極全面推進綠色工廠創建。

  實施綠色工廠全覆蓋的星級管理計劃,精準運用差別化政策,正向激勵,反向倒逼。

  綠色工廠創建成效顯著,既保護了環境,又發展了經濟。

  差異化管控的前提是數據的精準化

  摸清家底有助于決策準確。

  管理精準到位離不開全面的數據收集。

  科學的分析手段為決策提供可靠依據。

  案例三:邯鄲市重點行業無組織排放的精準治理

  逐企業排查摸底,制定“一企一策”無組織排放治理清單。

  全面推進精準治理。

  建立數字化監管平臺。

  精準開展達標驗收。

  建立企業長效管理機制。

  建立全鏈條監管體系。

  價值回歸:以差異化管控促進工業綠色化進程

  差異化管控促進“我要環保”的系統優化和全過程統籌考慮,促進綠色化進程。

  工業綠色化實現產品差異化和價值增量,工業綠色化帶來金山銀山。

  工業綠色轉型堅定不移,科學的方 ** 助力雕琢出真正的綠色制造體系。

  案例四:鄭州市工業企業綠色績效評價與分類管理的嘗試

  堅持三結合原則,以差異化管控推動綠色發展。

  建立合理的評價指標體系。

  依托數據平臺,保證數據采集的完善與及時更新。

  配套獎懲激勵政策,使綠色工業企業真正得到實惠。

  結束語:工業綠色化帶來價值增量,綠水青山就是金山銀山

  正 文

  現象: “環保風暴”普惠民生,地方頻現“一刀切”

  “環保風暴”的初心:使老百姓持續享有綠水青山

  “綠水青山就是金山銀山”,生態文明建設是國家戰略,生態理念深入人心。2016年1月,被稱為“環保欽差”的中央環保督察組正式亮相,將環境監管的重心對準了承擔區域環境責任的地方政府,為打贏藍天、碧水、凈土保衛戰提供了強有力的保障。這場自上而下的“環保風暴”體現了黨的初心——為中國人民謀幸福,保護人民最普惠的民生——生態環境。生態環境是普惠民生,而經濟是民生的物質保證,因此需要綠水青山和金山銀山的統一,需要生態環境和經濟發展的和諧,這是綠色發展的核心,是五位一體國家戰略的核心體現。

  自從實施中央環保督察以來,針對地方政府的各類環境事件、空氣質量排名,都成為全社會關注的熱點。工業歷來是環境污染和治理的重中之重,壓力傳導之下,各級地方政府將工業治理納入壓力承接的重點,一時之間,工業企業從拉動經濟和就業的寵兒,變成承接環境管控加壓的關鍵點。

  工業是立國之本,是我國40年改革開放的主要成績所在,實現工業綠色化、在工業領域落地“兩山論”是推動經濟高質量發展的主戰場。工業綠色化帶來的價值增量就是金山銀山,“環保風暴”的初心就是要通過嚴格的監督管理,推動“兩山論”在工業領域的落地,實現環境質量的根本改善,同時用抓環保實現經濟增長模式的轉變,因此抓經濟也是抓環保。

  壓力向下傳導中地方頻現“一刀切”

  源于初心的“環保風暴”讓藍天白云、青山綠水越來越可摸可感的同時,重壓之下,也滋生了一些地方政府為應對環保督察而采取“一刀切”的、簡單化的、對未來不負責任的行為,讓企業有苦難言,讓公眾得到的生態環境價值隨著反彈,沒有長遠保障。

  過去幾年,很多產業聚集區、工業企業群,甚至一些大企業都遭遇過環保“一刀切”,不確定性的停限產給生產安全帶來隱患,給質量控制和成本控制帶來難題,因此給企業帶來了巨大的損失。臨沂蘭山大氣污染治理“一刀切”事件,400余家板材企業被迫集中停產,25家貨運停車場除1家兼顧公交車停放而正常營運外,其余全部停業整頓,甚至轄區部分街鎮餐飲企業大面積停業,嚴重影響當地人民群眾生產生活,群眾反映強烈。

  一些地方對于“綠水青山就是金山銀山”的理解和實踐不到位,不能實現工業綠色化和工業高質量增長的統一,不能科學地、創新地、因地制宜地思考和解決環境和經濟的對立統一,平時不作為、臨時亂作為,因此出現了一系列的針對工業企業的“一刀切”和隨意“切一刀”的情況,甚至波及民生。

  這種“一刀切”管控不當不僅破壞了中央政策的貫徹本意,傷害了先進工業企業“我要環保”的積極性,妨礙了工業綠色化進程和工業領域“兩山論”的落實,甚至影響了民生,給民眾傳遞了環保與經濟對立的錯誤認知。

  根源:為什么容易出現“一刀切”?

  大循環體制善于集中力量辦大事,政策傳導易出現“一刀切”

  在我國,代表最廣大人民的根本利益,黨領導下的政府服務于人民,通過體制機制設計,把保障人民利益的各項服務工作分解為各類任務和目標,縱向自上而下由中央分配到各級地方人民政府,橫向分配給各個部門,隨之將權利和責任也分化下去。同時,在人民代表大會的監督機制和政治協商機制下,基層的問題可以反饋到中央,在體制上形成一個民主大循環的閉合體系。這種大循環體制的特點是大政治、大格局、政府執行力強,善于集中力量辦大事。大循環下的體制不以一部分人的意志體現,而是從所有人民的共同利益出發。但大循環之下的民意向上反饋周期長,上級指令執行上容易出現“一刀切”,以致產生局部沖突。

  中央政府的難處在于必須要宏觀指導和總量把控,無法細致入微。結果就是導致不斷加嚴標準,不斷施加壓力,但是缺乏立體感的環保標準和環境數據難以全面的體現環境質量,地方上簡單的關停手段也難以持續的實現環境改善,中央的初衷難以有效落地。如果管理不嚴格地方政府就會放水,一旦嚴格又容易出現“一刀切”。

  環境問題積重難返,地方在督政重壓之下,只能借助應急預案給予的行政權力統一實施停限產

  對于地方政府來說,兩點原因導致了“一刀切”。一是域內工業企業排放基本已經達到國家排放標準,可是不利氣象條件之下環境質量仍然達不到要求;其二,即使域內工業企業排放都達到了國家排放標準,全年排放總量仍然超標,致使區域環境質量排名落后,給地方造成巨大政治壓力,只能借助應急預案給予的行政權力統一實施停限產,降低排放總量。

  以大氣污染治理攻堅戰為例,一方面,中央制定的政策是確定性的,對2+26個城市大氣環境質量要求是一致的,但是具體到各地方,氣象條件、地形條件、產業條件存在很大差異和不確定性,無疑會增加治理和監管難度;另一方面,環保風暴開始于2015年底2016年初,在此之前,地方政府的唯GDP論使其習慣了對“散、亂、污”睜一只眼閉一只眼,區域污染情況家底不清、數據不準,根本無法實現差異化、精準化科學管控,為了快速實現確定性的目標,只能選擇簡單粗暴“一刀切”或隨便胡亂的“切一刀”。

  地方政府的難處在于面對中央環保督察的壓力,缺乏科學手段來平衡經濟、民生、環境的關系。地方政府既要經濟發展也需要應對環境考核,老百姓既要就業也要藍天。目前環境問題積重難返,企業即便全部排放達標達到及格線,區域環境質量也很難滿足要求,地方忙于應付中央的考核,只能簡單的跟著指揮棒行動,找不到合適的通道實現差異化,只能選擇看似公平公正的“一刀切”。

  工業企業缺乏正面激勵,主動被動都容易被“一刀切”

  工業企業的難處在于看不到確定的、合理的激勵機制,難于把握企業決策的正確性和效果。筆者深入調研邯鄲、鄭州很多工業企業發現,即使當前污染物排放都已經達標,仍然存在很大的減排空間,但是企業并沒有主動減排的積極性,因為在以往達標就公平對待的政策思路指引下,企業用更高的環保投入換取更好的環境效果沒有意義,反正都要被“一刀切”。

  很多情況下,企業環保治理是及格還是優秀,結果都差別不大。因此,對于企業而言,高標準治理只有成本支出,并沒有正面激勵的溢出價值。如此循環往復,好企業缺乏積極性,大家都追求60分萬歲,結果整體環境質量改善慢,客觀上又容易導致“一刀切”。

  解決之道:差異化、精準化管控,化解“一刀切”,落地“兩山論”

  如何走出工業環境管控的“一刀切”困局?兩條思路:提高標準,擠壓和釋放深層次減排空間;現有標準下加強監管,穩定的降低排放總量。

  根據調研,工業企業污染物排放雖然達標,減排空間仍然巨大,據估計重工業領域有大約50%的減排空間還沒有釋放,這個空間的釋放體現在兩條思路上。

  第一,提高標準,擠壓和釋放深層次減排空間。這里強調的提高標準不是一味的提高國家標準,而是地方在中央頂層設計框架下,通過制定適應當地實際的分級管控措施鼓勵企業制定自己的更高的排放標準,使企業在重污染天氣之外也能積極履行減排義務,降低排放總量。

  第二,對執行現有排放標準的企業在三個方面挖掘環境產能:一是精細化管控,例如大氣污染攻堅戰中對無組織排放的精準治理;二是加強監管,保證環保設施的有效穩定運營;三是增強政策的穩定性和連續性,頻繁停限產只是解決了重污染天氣情況下的應急問題,并沒有從根本上降低排放總量,對于環境質量的持續改善起不到積極的作用。

  如何激發工業企業進一步減排的積極性?制定激勵政策,差異化停限產,激發企業有更高的積極性制定并執行嚴于國標的企業標準,實現有規律的正向管控。

  中央政府保持戰略定力,堅持生態文明建設不動搖,制定差異化管控的大原則和框架性標準;地方政府因地制宜,制定符合當地條件的激勵政策,例如讓特別優秀的企業,單位GDP排放最少的企業不停限產,從而實現有規律的正向管控,盡量減少非計劃性的停限產,使工業企業能夠清楚的預測不同氣象條件下自身應達到的排放水平,最大程度擠壓出企業的減排價值。

  地方政府要把功課做到平時,通過深入調研,摸清區域污染底數,細化分級管控措施,把工業企業主動減排的積極性調動起來,鼓勵企業以數據為基礎,發布適用于企業自身的標準和減排方案,針對企業減排效果給予差別化的待遇。通過明確的、持續的、因地制宜的政策的實施,實現有規律的正向管控,提高工業企業差異化減排的性價比,達到真正降低排放總量的目的。

  什么是科學的差異化管控?通過綠色績效管理提高企業自主減排積極性

  差異化管控不是一味提高國家標準,而是地方制定綠色績效評級政策,鼓勵企業制定自己的標準,做得到給獎勵,做不到受懲罰,不一定非要達到國家劃定的ABCD某一等級,可以是B+,也可以是C+,還可以是介于B、C之間的標準。根據企業制定的一企一策標準和減排方案給予相應的獎懲措施,使排在國家劃定的C級的企業也能提高減排的積極性,這才是科學的差異化區別對待。

  中央政府:保持戰略定力,改善政策驅動;適當調整監管考核機制,增強地方的靈活性和積極性。

  環保風暴考慮的是全民族的立場和利益

  當霧霾越來越嚴重,水污染、土壤污染、固廢污染的情況越來越嚴峻的時候,許多人怪環保不給力,說環保部門是世界上最尷尬的部門之一;可是真當國家“動真格”,嚴查環保的時候,又開始嫌環保手段太強硬,關停了企業,影響了就業和社會穩定等等。需要清醒地認識到,國家把環保上升至戰略高度,不是為了某個人的利益,而是站在全民族的立場上考慮全體人民的利益。我國的環保風暴并不是針對某個人、某個行業、某個地區,衣食住行是民生,環保也是為了民生,而且也從來都不是經濟的對立面。

  環境問題是政治問題,環保不會為經濟讓步

  2019年12月6日中央政治局會議對三大攻堅戰的說法由“繼續打好”變為“堅決打贏”,并且明確提出了“確保實現污染攻堅戰階段性目標”。2019年12月10日-12日召開的中央經濟工作會議明確2020年六大重點工作中堅決打好三大攻堅戰位列第二,并且提出要打好污染防治攻堅戰,堅持方向不變、力度不減,突出精準治污、科學治污、依法治污,推動生態環境質量持續好轉。

  由此可見,環境問題是政治問題,環保不會為經濟讓步,同時,也要有效避免“一刀切”,在堅持戰略定力的同時改善政策驅動,使環保與經濟協調統一,做到抓環保就是抓經濟,抓經濟就是抓環保。

  保持戰略定力,統籌經濟發展和生態環境保護的關系

  生態環境部李干杰部長在2019年全國生態環境保護工作會議上回應“生態環境保護影響經濟發展”的輿情炒作時提到,在主觀愿望上,加強生態環境保護不希望影響經濟發展;在客觀條件上,加強生態環境保護可以做到總體上不影響經濟發展;在實際結果上,生態環境保護也沒有影響經濟發展。

  李部長強調,根據對有關數據和案例的深入分析,污染治理可能會對局部經濟發展有一些影響,但是總體上對投資和消費是拉動,對市場是促進,有利于供求關系的正常和健康,使得發展的質量和效益更好。推進生態文明建設,保持戰略定力,關鍵是統籌經濟發展和生態環境保護的關系。在實踐中,既要確保經濟持續健康發展,又要牢牢守住生態保護紅線,兩者不可偏廢。

  對“一刀切”問題進行專項整治,同時適當調整監管考核機制,增強地方的靈活性和積極性

  建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計,不能“一刀切”。2018年5月,生態環境部專門研究制定了《禁止環保“一刀切”工作意見》,嚴格禁止“一律關停”“先停再說”等敷衍應對做法,堅決避免集中停工停業停產等簡單粗暴行為。2019年7月,第二批中央環保督察啟動,同時對群眾反映強烈的生態環境問題平時不作為、急時“一刀切”問題進行專項整治。

  為有效避免“一刀切”行為,增強地方的靈活性和積極性,2019年7月26日,生態環境部以特急形式發函《關于加強重污染天氣應對夯實應急減排措施的指導意見》,同時配套《重污染天氣重點行業應急減排措施制定技術指南》及《鋼鐵、焦化、水泥行業重污染天氣應對以熱定產核算方法》,指導各地各部門根據地區實際,實施差異化管控,同時加強監管,切實解決“違法成本低、守法成本高”“劣幣驅逐良幣”等問題。

  地方政府:抓環保靠的是厚積薄發,治標更治本;通過差異化、精準化管控,使環保成為工業發展的助推劑,助力工業領域 “兩山論”真正落地。

  從國家的層面,一味的加嚴標準,并不是解決環境問題的唯一出路,很多企業會做不到,并且地方政府管理難度大,叫苦連天,陷入環保與經濟的兩難局面。簡單的劃定及格線,也難以保證環境的持續改善。

  既要打好污染防治攻堅戰,又要避免用“一刀切”的方式臨時抱佛腳,關鍵是樹立正確的發展觀和政績觀。一些地方平時對“散亂污”等企業睜只眼閉只眼,管理混亂,底數不清,環保欠賬多。等到環保督察來了,不管三七二十一,能堵的堵,能停的停。這種治標不治本的運動式執法,缺乏合法性、合理性,不僅沒有使嚴重污染者承擔責任,還錯傷了環保的同盟軍。抓環保不能靠應急,靠的是厚積薄發,把功夫下在平時,治標更治本。

  造成野蠻“一刀切”或者隨意“切一刀”的原因一方面是切法有問題,高污染低污染都一切了之;另一方面是刀有問題,因為底數不清,標準不準,切來切去傷了筋骨。要有效避免野蠻的“一刀切”或者隨意的“切一刀”,做到“切一刀”切得準,“切一刀”切得細,“切一刀”切得穩,必須將環保政策的確定性和地方的不確定性差異結合考慮,通過差異化、精準化管控改變企業的格局,讓有潛力的企業盡量少排放,使優秀企業成為環保的同盟軍,使環保成為工業綠色轉型、高質量發展的助推劑,助力工業領域“兩山論”真正落地。

  通過差異化管控,使環保利刃能夠切得準

  差異化管控,使良幣驅逐劣幣

  目前“我要環保”已經基本實現,“我要更好地環保”還遠遠沒有實現。差異化管控就是在摸清家底的基礎上,通過制定合理的政策,使好企業不關、不停、不限產,不好的企業或關停或改造或限產,真正形成良幣驅逐劣幣的市場環境,讓好的工業企業成為環保的同盟軍,讓環保局成為好企業的朋友。

  之前因為中央政策被簡單的“一刀切”,環保效益好的企業和排放量高的企業被同等對待,不管是不是綠色工廠一律減產一半,違反了環保督察的初心。這就好比高考,如果一本線以上的學校沒有高低分區別,隨機錄取,使考試590分和650分的人沒有差別,那大家就都會追求60分萬歲,無法實現更好的環境效益。

  差異化、精準化的限產使環境效益和經濟產值兼得

  例如,假設排污企業的產值和污染物排放量成正比,從而進行通過限產實現污染物排放量減少的簡單測算:

  (注:假設甲企業產值和污染物排放量不變,均為1;乙企業產值為1的情況下可以通過自身改造降低污染物排放量,分別達到0.9、0.5、0.1;在上述三種場景下比較采取“一刀切”甲乙企業各限產一半與差異化限產措施實現相同減排目標的經濟產值)

  測算顯示,在甲企業產值和排放固定的情況下,乙企業的環境效益越好,通過差異化限產所實現的經濟產值越大。因此,做好差異化管控,讓環保投入多的企業嘗到甜頭、不吃虧,扶優汰劣、獎優懲劣,形成良幣驅逐劣幣的公平競爭環境,是有效避免環保“一刀切”,提高環境監管效率的關鍵舉措。

  理念引導,政策推動,技術支撐,智慧管控,社會參與,協同落實差異化管控

  通過差異化管控推動工業綠色化、高質量發展,地方政府首先需要時刻與中央的戰略理念保持一致,用“兩山論”為指引,樹立經濟發展堅決不能以犧牲環境為代價的政績觀。

  有了明確的理念引導,地方政府在中央確定的政策、標準下,結合實際,制定適應當地工業高質量發展的差異化管控政策、標準和獎勵機制,建立環境監管正面清單,鼓勵先進,鞭策后進,協調發展。

  差異化管控的落地需要有精準的數據為基礎,數據的獲取需要先進的技術支撐,例如5G時代,可以實現全區域環境監測聯網,為全面的數據獲取提供保障;差異化管控的落地還需要運用科學的分析手段制定可操作性的、細化的考核措施。

  利用互聯網、大數據等手段,構建智慧管控平臺,加強日常監管,確保企業已安裝的環保設施持續、穩定運營,從而有效降低排放總量。只有把工作做到平時,才能化解臨時抱佛腳、急時“一刀切”的困局。

  對正面案例進行總結、傳播,發動社會參與工業領域正向環境管控,使老百姓支持歡迎綠色工業企業,主動舉報依靠鉆環保漏洞換來自身發展的落后企業,形成抓環保就是抓經濟、抓經濟就是抓環保的正向輿論氛圍。

  通過理念引導、政策推動、技術支撐、智慧管控、社會參與的實施步驟協同落實差異化管控,開拓政府引領、企業主動、社會參與的工業高質量發展新格局。

  案例一:環境監管正面清單,差異化管控的河北實踐

  河北率先提出建立生態環境監管正面清單制度

  為堅決打贏藍天保衛戰,推進高質量發展,服務保障重點項目和民生工程,加強生態環境差異化管控,精準治理大氣污染,針對2019年采暖季大氣污染治理,河北省生態環境廳采取“多排多限、少排少限、不排不限”的指導思想,拒絕“一刀切”,在全國率先提出建立生態環境監管正面清單制度,納入正面清單內的企業實行差異化管控,加強幫扶服務,優先保障生產。

  正面清單“不停產、不限產、不檢查、不打擾”

  能否納入正面清單,達標排放、自律減排、污染治理水平領先是關鍵。目前,經過逐一現場核實,河北省首批生態環境監管正面清單已形成,1 ** 0個納入清單內的項目(企業),在滿足環境管理要求基礎上,重污染天氣應急減排期間,可“不停產、不限產、不檢查、不打擾”。

  結合實際,鼓勵先進,限制后進,實現經濟、社會、生態效益三提升

  河北省通過考慮地區差異化、行業差異化、氣象條件差異化、企業特征差異化,制定契合實際的差異化管控措施,有助于提高企業的環保積極性,使其從“我要環保”向“我要更好地環保”轉變;通過鼓勵先進,限制后進,支持產業轉型升級和高質量發展,努力實現經濟效益、社會效益、生態效益全面提升。

  案例二:全域綠色工廠創建,差異化管控的湖州經驗

  湖州以“兩山”理念為指導,積極全面推進綠色工廠創建

  作為全國首個以綠色智造為發展主線的“中國制造2025”試點示范城市,湖州市在工業經濟的發展絕不能以犧牲環境為代價這一政策制定標尺下,積極指導湖州全域內的企業申報國家級綠色產品、綠色工廠、綠色制造系統集成項目,深入踐行“兩山”理念,全面提升工業企業綠色制造水平,加快推動全市經濟高質量趕超發展。

  實施綠色工廠全覆蓋的星級管理計劃,精準運用差別化政策,正向激勵,反向倒逼

  湖州在2017年出臺《綠色工廠評價辦法》,引導企業向綠色發展轉型升級,讓企業成為綠色制造的實施主體,主動減排、環境友好;在2018年推出全面實施綠色工廠星級管理計劃,對綠色工廠星級管理實施效果好的企業,采取正向激勵,對實施星級工作落后或評價結果低下的企業,以市場化手段實施反向倒逼。

  建立對A類企業重點扶持,B類企業常規扶持,C類企業不予扶持,D類企業加強倒逼的政策導向,制定差別化政策具體實施操作辦法,進一步完善差別化的用能、用水、用地、排污、金融、財政政策,指導推進差別化政策的精準運用,擴大差別化價格實施行業范圍,突出正向激勵,強化反向倒逼,對末檔企業加大整治淘汰力度。

  綠色工廠創建成效顯著,既保護了環境,又發展了經濟

  截止2018年底,湖州全市單位GDP能耗較2015年底下降了10.5%;全市規上工業單位增加值能耗較2015年底下降了14.8%,降幅快于全省2個百分點。近三年,已累計完成“低散亂”企業(作坊)整治12425家,淘汰落后產能涉及企業449家,騰出用能空間47.24萬噸標煤。全市累計擁有國家級綠色工廠26家,走在全國前列。湖州真正走出了一條既保護環境又發展經濟的綠色發展之路。

  差異化的前提是數據的精準化

  差異化管控是方法,實現方法需要工具的支持,環保的差異化管控需要可靠的數據支撐。如何實現精準化的環保從嚴管控?也就是如何讓這一刀切的更細?筆者認為,摸清家底基數、收集有效數據、細化分析手段,都是不可或缺的。

  摸清家底有助于決策準確

  環保管控,總量的控制是關鍵,三線一單(生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單)好比是給生態環境問題開的一劑中藥,是希望城市發展能夠有綠色的標尺。這套綠色標尺的作用是協調發展與底線的關系,確保環境不超載、底線不突破。但是,如果環境容量的測算就是錯的,底線的劃定就是不科學的,標尺不僅不會成為標尺,反而成為阻礙發展的枷鎖。

  比如某些地區,一畝地有七條不能碰的線,之前制定的時候因為缺乏重視,相對隨意,缺乏系統論證,現在卻變成了緊的發條,但是引起發條的源是不科學的。二十年前缺乏科學依據的劃線,現在應該重新梳理并做出更加科學的調整。

  每個地區的產業結構是不同的,也是隨著時代的變遷和經濟社會的發展在不斷變化的。如何讓剛性的政策與柔性的因地制宜結合起來,這對地方政府提出了新的挑戰。僵硬的照搬照套就會形成野蠻“一刀切”或隨意“切一刀”,只有摸清本底,將地區的環境容量、資源容量與發展目標有機的結合,才是科學決策的前提。

  管理精準到位離不開全面的數據收集

  一個城市的空氣質量數據,只有幾個國控斷面是不科學的,幾個點的數據不足以真實反映城市的空氣狀況和環境本底,有的點選在公園里,數據好,有的點選在鋼廠旁,數據自然差,應該有更加科學的手段來獲得全面的數據。排名不能是只按照國控斷面,應該有更廣泛的更科學的數據來源。雖然存在監測標準立法等方面的因素,但是依然可以通過各種手段提高科學性。

  如果只圍繞國控斷面周圍做10個預警監測點位,就相當于把一個點的數據作為行動的指揮棒,顯然不是最科學的做法,這樣的數據也無法真實的反映環境狀況和人民的感受。各地方政府應該在中央頂層設計的框架下,探索和嘗試將數據收集擴散到全域斷面,以更科學的方式獲得更貼近現實狀況的數據,使切問題的刀更精準。

  科學的分析手段為決策提供可靠依據

  有了全域的數據,還應該有更加科學的手段來分析數據,從數據中提煉出科學的論斷,從而為政府的決策提供依據。國外有對大氣排放按照人口當量來計算的方法,人口密度大的限值高一些,人口密度小的限值低一些等等,這些分析方法都值得參考。筆者走訪的國內一些地方,有的企業僅僅是因為在國控斷面的邊上,就不得不搬遷,這就是缺乏全面的數據支撐以及科學的分析手段造成的。

  5G時代,可以實現全區域環境監測聯網,使數據可檢查可追溯可分析。2015年7月26日,國務院辦公廳以國辦發〔2015〕56號印發《生態環境監測網絡建設方案》,隨后貴州、云南、江蘇等省相應出臺了各自的生態環境監測網絡計劃,力爭到2020年,全國生態環境監測網絡基本實現環境質量、重點污染源、生態狀況監測全覆蓋,各級各類監測數據系統互聯共享。這些工作的開展為環保實現差異化、精準化管控提供了可能。同時,通過全面、透明的數據喚起民眾的認同,依托數據進行精準的金融服務,幫助工業企業更好的進行環保治理。

  案例三:邯鄲市重點行業無組織排放的精準治理

  為全面貫徹落實黨中央、國務院和河北省委、省政府關于大氣污染治理工作的戰略部署,深入推進全市大氣污染綜合治理工作,加快推進重點行業(鋼鐵、焦化、火電、水泥、鑄造、磚瓦窯【矸石磚】、炭素、玻璃、陶瓷、建材、礦山和物流等 12個行業)實現綠色發展,降低大氣污染物排放總量,改善區域環境空氣質量,邯鄲市結合河北省相關文件要求及全市各行業無組織排放治理現狀,制定了重點行業無組織排放精準治理方案。

  逐企業排查摸底,制定“一企一策”無組織排放治理清單

  治理清單逐項明確企業無組織排放治理的具體點位、治理標準、技術路線、治理期限及縣(市、區)監督責任單位,責任人。

  全面推進精準治理

  根據“一企一策”治理清單,全面推進精準治理,組織12個重點行業對無組織排放治理進行全面提標改造。

  建立數字化監管平臺

  各縣(市、區)均要建設具有監測監控、超標報警、指揮調度一體化監管平臺,監管平臺以運行監管作為核心功能,實現以“機管”代替“人管”功能,實現對重點企業無組織排放全程在線監控。12個重點行業規上企業要全部安裝無組織監測儀和具備數據上傳功能的計電表,實現與各縣(市、區)監管平臺聯網。

  精準開展達標驗收

  由市無組織排放治理領導小組辦公室負責,組織各縣(市、區)及市直相關部門,聘請專家逐企業進行達標驗收,逐項驗收場區硬化、“雙洗”、噴淋、門禁、分電計表以及在線監測安裝使用情況,對驗收達標的企業及時出具驗收報告并在市政府門戶網站、市生態環境局網站進行公示。

  建立企業長效管理機制

  12個重點行業所有企業均要建立無組織排放長效管理機制,主要包括崗位責任制度、達標公示制度和定期巡查維護制度等。

  建立全鏈條監管體系

  全面加強對重點企業無組織排放治理日常監管,建立并實施量化考評、強化執法、巡查檢查、通報問責和差異化管控等5項制度。

  價值回歸:以差異化管控促進工業綠色化進程

  差異化管控促進“我要環保”的系統優化和全過程統籌考慮,促進綠色化進程

  要做到管控的長期有效,并以科學的管控促進工業的轉型升級和經濟的發展,這是兩山經濟在工業領域的長期課題。環保和工業的對立,在某些點上看是存在的,運動式環保多為單點治理,往往缺乏系統思考和頂層設計,有的盲目重復,有的粗制濫造,都造成了成本的巨大浪費。

  少花錢,就要系統優化,要系統思考節能減排,思考三廢治理,效果和效益都會強于單點的簡單疊加。要做到局部不花錢就要進行過程設計,從產品生命周期、全生產過程和全產業鏈的角度,統籌考慮生態設計、清潔生產、能源管控、三廢治理、循環利用等方面的問題。進行系統設計和過程統籌,讓環保和綠色從成本走向價值。

  有了差異化、精準化的管控手段,“我要環保”的企業就有了積極性,運動式的為了應對標準和檢查的環保治理就變成了常態化的系統設計和過程統籌,企業就會真正意識到環保帶來的效益,認識到工業綠色化是企業發展的必由之路。“我要環保”就發展為綠色創建。

  工業綠色化實現產品差異化和價值增量,工業綠色化帶來金山銀山

  如何讓綠色化帶來價值增量?

  企業通過深入的“我要環保”和綠色創建工作,用環境的因素來拓展自身產品的差異化,以差異化獲取市場的認同和更高收益。

  企業通過深入的“我要環保”和綠色創建工作,成為行業標桿,用參與和影響環境法規標準的制定,管理和制約競爭對手的發展,以標準制定帶來門檻優勢和效益。

  企業通過深入的“我要環保”和綠色創建工作,通過系統的過程設計降低環保和綠色轉型成本,管理環境風險和事故,提高效益預期的可靠性。

  企業通過深入的“我要環保”和綠色創建工作,走出企業界面,走向循環經濟,通過系統的創新來重新定義競爭市場,獲得價值體現。

  工業綠色轉型堅定不移,科學的方 ** 助力雕琢出真正的綠色制造體系

  生態文明建設的國家戰略是毫不動搖的,這關系到人民的福祉和國家的前途。工業綠色轉型的方向也是堅定不移的,這關系到中國制造的價值和國家的競爭力。有了科學的方 ** ,這環保的刀、綠色的刀、轉型的刀,才能準準地切、細細地切、穩穩地切,雕琢出真正有價值的綠色制造體系,構建出工業與環境和諧共生的生態社會,為民眾創造出更加美好的生活。

  通過差異化和精準化管控,助力國家對產業的梳理、調整和總體規劃目標的實現;推動地區和行業的轉型升級、經濟的持續發展和民生的改善;促進企業有更大的轉型積極性,成為更加環保、節能、綠色的企業,沿著“我要環保”走向工業綠色化,走向價值提升,實現與環境和諧共生,實現企業的長久發展。

  案例四:鄭州市工業企業綠色績效評價與分類管理的嘗試

  為科學、精準地對工業企業開展大氣污染治理分類管控,實現全市環境空氣質量目標,加速推進工業轉型升級和綠色發展,2019年7月31日,鄭州市環境污染防治攻堅戰領導小組印發《鄭州市工業企業綠色績效評價與分類管理實施方案(試行)》(以下簡稱綠色績效方案)。

  堅持三結合原則,以差異化管控推動綠色發展

  綠色績效方案采用的評價標準、程序均在公開、公平、公正的基礎上堅持近期治標與遠期治本相結合,綠色導向與問題導向相結合,差別獎懲與動態調整相結合原則。

  綠色績效評價體系應用結合近期和中遠期工作重點分階段推進。第一年優先服務于年度減排任務,通過差異化管控推動綠色發展;第二年全面強化污染物減排,兼顧在部分行業開展綠色轉型升級,實現減排效果;未來三年至五年,按照鄭州市作為國家中心城市的功能定位,穩定實施長效污染治理機制,全面淘汰落后產能,實現全面綠色發展。

  建立合理的評價指標體系

  鄭州工業企業綠色績效評價指標包括環境、經濟、能源、安全四個類別,每個類別包含績效、行動、長效機制三個維度,共12個一級指標,每個一級指標下設不同分值的二級指標,分行業制定綠色績效評估體系指標及評分標準。其中環境指標105分,經濟指標35分,能源指標45分,安全指標15分,共200分。

  依托數據平臺,保證數據采集的完善與及時更新

  工業企業通過鄭州市工業綠色轉型綜合服務平臺(以下簡稱數據平臺)自行申報綠色績效評價并上傳企業數據,鄭州市工信局委托第三方對企業數據進行收集整理并負責數據平臺的維護管理,保證數據平臺的數據動態更新。

  配套獎懲激勵政策,使綠色工業企業真正得到實惠

  方案提出一系列配套獎懲激勵政策,如評估得分超過90分的企業報送省生態環境廳,通過評審成為省“綠色環保引領企業”的,享受《河南省綠色環保調度制度實施方案(試行)》錯峰生產和污染天氣管控豁免、綠色信貸支持等。

  未來,還將設立“一縣一策”產業重組試點,同時設定招商引資企業準入門檻,通過工業綠色績效體系對擬招商引資企業進行預評估,低于基本要求的不予引進,滿足要求的根據評估分值分檔確定差異化的優惠激勵政策。

  通過綠色績效評價與分類管理,真正把經濟效益好、能效利用率高、工業附加值高、污染物排放少、企業安全生產管理好的企業樹為全市工業企業綠色發展的標桿,使踐行“兩山論”的綠色工業企業真正實現高質量發展。

  結 束 語

  環保風暴已經帶來了一定程度上的環境改善,但是也產生了諸如“一刀切”的亂象。表面的現象反映了內在的本質,即新時代中國的工業產業升級會遇到各種難題,如果解決不好,就會觸動到經濟和民生,工業的持續健康發展也會遇到嚴重的障礙。我們探討解決“一刀切”的實際問題,根本上是要探尋實現工業領域落實“兩山論”的路徑。

  綠水青山就是金山銀山,在工業領域實踐“兩山論”就是通過差異化、精準化管控,推進工業的綠色化升級,讓綠色化帶來價值增量,帶來金山銀山。工業綠色化可以讓政府更好的進行產業梳理和調整,讓工業企業找準自己的定位和角色。

  工業綠色化通過政策驅動和機制設計,通過差異化管控充分調動優秀企業的積極性,讓那些有能力、有技術、有資金的企業成為環境質量改善、綠色發展轉型的同盟軍。工業綠色化通過先進技術的支撐,使精準的數據成為差異化管控的有力保障,通過全面、透明的數據喚起民眾的認同,依托數據進行精準的金融服務,幫助工業企業更好的進行環保治理。

  只有通過“兩山論”在工業領域的實踐來推動工業的綠色化,才能促進產業的轉型升級和經濟的良性發展,才能帶來民生的改善,才能支撐國家的綠色發展,才能收獲真正的金山銀山。